Законопроєкт · Draft Law
№ 13597 і регулювання мови ворожнечі в Україні
Оцінка сумісності з ЄКПЛ, практикою ЄСПЛ та стандартами Ради Європи
Assessment of compatibility with ECHR, ECtHR case law and CoE standards
Автор: Володимир Косенко, директор ГО «Бюро «Ми — є!»»
Березань, 2026 · Для фахового обговорення
Не є політичною оцінкою законодавчої ініціативи
4
розділи / sections
11
сторінок аналізу / pages
CM/Rec(2022)16
Рекомендація КМ РЄ щодо боротьби з мовою ворожнечі · CoE Committee of Ministers Recommendation

Предмет аналізуЗаконопроєкт пропонує адміністративну відповідальність за нена­силь­ниць­кі форми дискримінації та кримінальну за публічні заклики до насильства з мотивів нетерпимості.

Джерела та їхня юридична сила / Sources & Legal Force
Система Ради Європи
Council of Europe framework
Обов'язкове
Практика ЄСПЛОбов'язкова для держав-учасниць ЄКПЛ; формує стандарти мови ворожнечі через тест ст.10
М'яке право
Рекомендація CM/Rec(2022)16КМ РЄ щодо боротьби з мовою ворожнечі; диференційована відповідальність за порогом тяжкості
М'яке право
ЗПР ЄКРН № 15Загальнополітична рекомендація: визначення, захищені ознаки (включно з СОГІ), фактори оцінки

«Вирішальне значення мають контекст, зміст і наслідки висловлювання, а не сам по собі образливий чи провокативний зміст.» — ЗПР ЄКРН № 15, п. 11

Право Євросоюзу / EU Law
Актуально для гармонізації acquis ЄС
Рамкове рішення 2008/913/JHAМінімальні стандарти криміналізації расизму та ксенофобії; орієнтир для України в контексті ЄС
Digital Services Act (DSA)Вимоги до платформ щодо реагування на мову ворожнечі у цифровому середовищі
Директива AVMS 2010/13/ЄСВимоги до аудіовізуальних медіапослуг щодо протидії мові ворожнечі

Уніфікованого визначення «мови ворожнечі» в обов'язкових договорах немає. Ключовим є ефективність механізму захисту.

Розділ 1 · Section 1
Що таке «мова ворожнечі»?
What is "hate speech"?

Висловлювання у різних формах або виправдання таких форм, які підбурюють, пропагують, поширюють чи виправдовують насильство, ненависть або дискримінацію щодо особи чи групи осіб через їхні реальні чи приписані характеристики: расу, мову, релігію, вік, інвалідність, стать, гендерну ідентичність і сексуальну орієнтацію тощо. — CM/Rec(2022)16 + ЗПР ЄКРН № 15

Форми висловлювань
Усна та письмова мова, зображення, символи, аудіовізуальний контент, а також поведінка з комунікативним змістом, якщо вона спрямована на передачу ідеї або повідомлення.
Контекст вирішує
Образливий чи провокативний зміст сам по собі не є достатньою підставою для правового втручання. Оцінюються: контекст, зміст і наслідки висловлювання.
Не кожне є правопорушенням
Не кожне дискримінаційне висловлювання автоматично виходить за межі захисту ст.10 ЄКПЛ. Оцінка індивідуальна з урахуванням конкретних обставин.

Важливо: держави не зобов'язані запроваджувати окрему законодавчу категорію «мова ворожнечі». Ключовим є наявність ефективного механізму реагування на серйозні прояви підбурювання.

Стаття 10 ЄКПЛ / Article 10 ECHR
Трискладовий тест свободи вираження
Three-part test for freedom of expression
1
Передбачено законом
Prescribed by law
Втручання має ґрунтуватися на законодавчій нормі, що відповідає вимогам якості та передбачуваності: норма має бути доступною, чіткою й давати змогу особі передбачити наслідки своїх дій.
2
Легітимна мета
Legitimate aim
Втручання повинно переслідувати одну з цілей, прямо передбачених ч.2 ст.10 ЄКПЛ: захист репутації або прав інших осіб, громадський порядок, національна безпека тощо.
3
Необхідне у демократичному суспільстві
Necessary in a democratic society
Відповідає нагальній суспільній потребі та пропорційне поставленій меті. ЄСПЛ перевіряє наявність релевантних і достатніх підстав у рішеннях національних органів.

Стаття 17 ЄКПЛ (заборона зловживання правами) — у виняткових випадках, коли висловлювання спрямовані на скасування або надмірне обмеження самих конвенційних прав і свобод.

Ст.10 поширюється і на висловлювання, що можуть ображати, шокувати або турбувати. — Vejdeland and Others v. Sweden, 2012

Розділ 1.4 / Section 1.4
Поріг тяжкості та диференціація відповідальності
Severity threshold and differentiated liability — CM/Rec(2022)16
Кримінальна відповідальність
Найбільш серйозні формиЗаклики до насильства; реальний ризик насильства; серйозне підбурювання до дискримінації. Принцип ultima ratio — лише як крайній засіб.
Кримінальний кодекс
Цивільна / адміністративна відповідальність
Менш тяжкі формиДискримінаційні висловлювання, що не досягають кримінального порогу. Заходи пропорційні конкретному прояву та його масштабу.
Адмін.кодекс · Цивільне право
Некаральні інструменти
Нижче порогу правопорушенняСаморегулювання платформ, контрнаративи, медіаграмотність, освітні заходи. Превентивний підхід.
Саморегулювання · Освіта
Фактори оцінки тяжкості · Assessment factors (ЄСПЛ / Рабатський план дій)
Контекст Статус мовця Намір Зміст і форма Масштаб поширення Імовірність шкоди
Розділ 1.5 / Section 1.5
Мова ворожнечі ≠ злочин на ґрунті ненависті
Hate speech ≠ Hate crime — OSCE/ODIHR
Мова ворожнечі / Hate Speech
Може бути самостійним правопорушенням при досягненні відповідного порогу тяжкості
Може передувати злочину на ґрунті ненависті або слугувати доказом мотиву упередження
Не охоплює будь-який злочин, вчинений із дискримінаційних мотивів
Предмет регулювання — висловлювання (форма комунікації)
Злочин ненависті / Hate Crime
Два елементи: (1) вчинення кримінального правопорушення + (2) наявність мотиву упередження (bias motive)
Реалізується як окремий склад злочину або обтяжуюча обставина при призначенні покарання
Мотив упередження може бути доведений, зокрема через ненависницькі висловлювання
Зв'язок між поняттями · Relationship
→Мова ворожнечі може ескалувати до злочину ненависті без належного реагування
→У ст. 67 КК України: мотиви расової, національної, релігійної ворожнечі — обтяжуюча обставина, але без СОГІ
→ОБСЄ/БДІПЛ: систематичний збір дезагрегованої статистики — необхідна умова ефективного реагування
Розділ 1.6 / Section 1.6
Позитивні зобов'язання держави
Positive State Obligations — ECtHR
Ефективні механізми реагування
Держави зобов'язані забезпечити дієве реагування на серйозні прояви підбурювання до ненависті щодо вразливих груп.
Належне розслідування
Правопорушення з мотиву упередження потребують ефективного розслідування з урахуванням дискримінаційної мотивації.
Баланс прав
Забезпечення балансу між захистом постраждалих від дискримінації та гарантіями свободи вираження й релігії.

Немає обов'язку запроваджувати окрему категорію «мова ворожнечі»Ключовим є ефективність механізму, його відповідність принципам законності, правової визначеності та пропорційності.

Практика ЄСПЛ / ECtHR case law
Identoba v. Georgia (2015)Позитивні зобов'язання захищати від насильства під час публічних зібрань ЛГБТІК+
Beizaras v. Lithuania (2020)Відмова порушити справу за ненависницькі коментарі щодо ЛГБТІК+ = порушення ЄКПЛ
Budinova v. Bulgaria (2021)Неврахування дискримінаційної мотивації = порушення позитивних зобов'язань
Розділ 2 / Section 2
Чинний правовий механізм в Україні
Current national legal framework
Антидискримінаційне законодавство
Закон «Про засади запобігання дискримінації» (5207-17)Забороняє дискримінацію, визначає підбурювання та утиск як її форми. Рамковий характер, без самостійного санкційного механізму.
Рамковий
Framework
Кримінальна відповідальність
Стаття 161 КК УкраїниУмисні дії, спрямовані на розпалювання ворожнечі. Вичерпний перелік ознак без СОГІ. Прямий умисел + спеціальна спрямованість.
Обмежений
Limited
Адміністративний рівень
КУпАПНе містить окремого складу за дискримінаційні висловлювання або підбурювання до дискримінації. Відсутній проміжний рівень між цивільним та кримінальним.
Прогалина
Gap
Обтяжуючі обставини
Стаття 67 КК УкраїниМотиви расової, національної чи релігійної ворожнечі — обтяжуюча обставина. СОГІ відсутні → злочини з гомофобним мотивом не кваліфікуються як упереджені.
Неповний
Incomplete

Чинна модель поєднує рамкові норми з кримінальними положеннями обмеженого застосування, відсутністю адміністративного механізму та неповним охопленням мотивів упередження.

Розділ 2.2 / Section 2.2
Стаття 161 КК України: аналіз
Criminal Code Art.161: analysis
Диспозиція (частина 1)«Умисні дії, спрямовані на розпалювання національної, расової чи релігійної ворожнечі та ненависті...» — вичерпний перелік ознак.
СОГІ відсутні у ч.1 ст.161Публічне підбурювання до ненависті щодо осіб за ознаками СРГІ не криміналізовано прямо в частині «розпалювання ворожнечі».
Відкрита формула «інші ознаки»Застосовується лише до прямого/непрямого обмеження прав, а не до розпалювання ворожнечі.
Відповідає принципу ultima ratioВимога прямого умислу та спеціальної спрямованості — обмежує застосування до найбільш виражених форм підбурювання.
Наслідки / Implications
Нормативна асиметрія захисту
ЛГБТІК+ особи системно виключені з кримінально-правового захисту щодо найнебезпечніших форм підбурювання — що може порушувати принцип недискримінації.
Ст. 67: гомофобний мотив
Злочини з гомофобною або трансфобною упередженістю не можуть бути кваліфіковані з обтяжуючим мотивом — структурна прогалина.
Стандарти Ради Європи: CM/Rec(2022)16 та ЄКРН прямо включають СРГІ до переліку захищених характеристик. Чинна редакція ст. 161 потребує додаткової оцінки щодо рівного захисту.
Розділ 2.3–2.5 / Section 2.3–2.5
Структурні прогалини чинного механізму
Structural gaps in the existing framework
Прогалина / Gap
Проблема / Issue
Наслідок / Consequence
Адміністративний рівеньКУпАП не передбачає відповідальності за дискримінаційні висловлювання
Відсутній проміжний рівень між цивільним позовом та кримінальним переслідуванням
Менш тяжкі прояви мови ворожнечі залишаються без пропорційної відповіді
Обтяжуючі обставиниСт.67 КК не містить СОГІ у переліку мотивів
Злочини з гомофобним / трансфобним мотивом не кваліфікуються як вчинені з упередженістю
Нормативна асиметрія у захисті різних груп; відхилення від підходу ОБСЄ/БДІПЛ
Цивільний захистІніціатива потерпілого, фінансові витрати, необхідність доведення індивідуальної шкоди
Ускладнене застосування, коли висловлювання спрямовані проти групи загалом
Питання щодо ефективності у розумінні ст.13 ЄКПЛ (право на ефективний засіб захисту)

Відповідність міжнародним стандартам визначається не формальною наявністю категорії «мова ворожнечі», а практичною ефективністю, правовою визначеністю та пропорційністю реагування на різні рівні тяжкості.

Розділ 3 / Section 3
Законопроєкт № 13597: що пропонується?
Draft Law No. 13597: what does it propose?
Адміністративна відповідальність
  • За форми дискримінації, не пов'язані з насильством або погрозою його застосування
  • Складання протоколів — виключна компетенція уповноважених осіб Омбудсмана
  • Строк притягнення: 3 місяці (ризик для практичної ефективності)
Кримінальна відповідальність
  • За публічні заклики до насильства з мотивів нетерпимості щодо особи/групи
  • Перелік захищених ознак розширено: включено СРГІ
  • Поріг серйозності для криміналізації сформульований недостатньо чітко
Концептуальна відповідність
Багаторівнева система відповідальності (адміністративна + кримінальна) загалом відповідає підходу Ради Європи та Рамковому рішенню 2008/913/JHA, які передбачають криміналізацію найбільш серйозних форм і можливість менш суворих заходів для інших проявів.
Що визначає реальну відповідність
Якість законодавчих формулювань і процесуальна ефективність механізмів — а не лише концептуальне узгодження з моделлю РЄ.

Законопроєкт у нинішній редакції частково відповідає концептуальній моделі РЄ. Основні питання: практична ефективність адмін.механізму, чіткість порогу криміналізації, дефініція «нетерпимості».

Розділ 3.2–3.3 / Issues
Три ключові проблеми законопроєкту
Three key issues in the draft law
Проблема 01 / Issue 01
Процесуальна ефективність
Procedural effectiveness
3-місячний строк притягнення до адміністративної відповідальності + виключна компетенція Омбудсмана щодо протоколів = ризик, що частина справ не доходитиме до розгляду по суті через інституційні та часові обмеження, а не через відсутність підстав.
↗ Ризик для ст.13 ЄКПЛ
Проблема 02 / Issue 02
Поріг криміналізації
Criminalization threshold
Кримінально-правові норми не містять достатньо чітких критеріїв серйозності для відмежування від захищених ст.10 ЄКПЛ висловлювань. Ризик непропорційного втручання у свободу вираження поглядів та надмірно широкого тлумачення.
↗ Ризик для ст.10 ЄКПЛ
Проблема 03 / Issue 03
Дефініція «нетерпимості»
Definition of "intolerance"
Запропоноване визначення: «відкрите, упереджене, негативне ставлення». Вимога «відкритості» виключає приховану нетерпимість — живильне середовище для структурної дискримінації та латентної злочинності. «Негативне ставлення» не охоплює заперечення рівної гідності.
↗ Вужче за стандарти РЄ
Розділ 3.3 / Деталізація
Дефініція «нетерпимості»: порівняльний аналіз
"Intolerance" definition: comparative analysis
Законопроєкт № 13597

«Відкрите, упереджене, негативне ставлення стосовно особи та/або групи осіб відмінними за їх такими ознаками...»

Вимога «відкритості» виключає приховану нетерпимість
«Негативне ставлення» не враховує заперечення рівної гідності осіб
Структурна/інституційна нетерпимість залишається поза визначенням
Підхід Ради Європи / ЄСПЛ

Нетерпимість — психологічна установка, емоційний стан або брак поваги, які не обов'язково виявляються відкрито. Часто має прихований характер.

Охоплює приховані упередження та неусвідомлену дискримінацію
Враховує структурні бар'єри в суспільстві
Включає заперечення рівної гідності та прав осіб, які відрізняються від більшості

Запропоноване визначення звужує існуючий підхід Ради Європи. Прихована нетерпимість — живильне середовище для структурної дискримінації та латентної злочинності на ґрунті ненависті — залишається поза межами правового регулювання.

Розділ 4 / Section 4
Висновки та напрями вдосконалення
Conclusions and improvement directions
Нормативне регулювання
Переглянути дефініцію «нетерпимості»Вилучити вимогу «відкритого» прояву; включити приховані форми упереджень і заперечення рівної гідності.
Чіткість порогу криміналізаціїFormulations кримінальних норм — критерії серйозності відповідно до підходів РЄ; відмежування від ст.10 ЄКПЛ.
Процесуальна спроможністьОцінити строки та інституційну спроможність адмін.механізму для відповідності ст.13 ЄКПЛ.
Інституційна спроможність
Методологія оцінки висловлюваньШестифакторний підхід Рабатського плану дій + рекомендації ЄКРН як орієнтир для правозастосування.
Навчання правозастосовних органівСудді, прокурори, поліція, Омбудсман — стандарти ЄСПЛ щодо ст.10; відмежування захищених висловлювань від правопорушень.
Систематичний збір данихДезагрегована статистика правопорушень із мотиву упередження за методологією ОБСЄ/БДІПЛ.
Превенція та саморегулювання
МедіаграмотністьПідтримка програм протидії дезінформації, дегуманізуючим наративам і стереотипам у рамках поваги до плюралізму.
Саморегулювання платформПрозорі процедури модерації відповідно до стандартів ЄКРН та DSA: гарантії прозорості, оскарження, запобіжники проти надмірного видалення.
Ст. 67 КК: включити СОГІЗлочини з гомофобним/трансфобним мотивом мають кваліфікуватися як вчинені з обтяжуючим мотивом — усунення структурної асиметрії.

Вдосконалення доцільно будувати на поєднанні чітких норм, диференційованої відповідальності, процесуальних гарантій та превентивних заходів — для балансу між захистом від дискримінації і гарантіями свободи вираження.

Законопроєкт № 13597:
Що далі?
Доопрацювання дефініцій · Уточнення порогу криміналізації · Посилення процесуальної спроможності
Refinement of definitions · Clarification of criminalization threshold · Strengthening procedural capacity
lgbt.in.ua vk@lgbt.in.ua Законопроєкт № 13597
Бюро «Ми — є!» · Березань, 2026 · Для цитування: Косенко В. Правовий аналіз законопроєкту № 13597. Березань: ГО «Бюро «Ми — є!»», 2026.
1 / 15